江蘇鳳谷節能科技有限公司  十八屆五中全會公報提出，國家將實行“最嚴格的環境保護制度”，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。

“監測與監察執法都屬于環保部門非常基礎性的重要工作，省級統管的改革表明了中央打破地方保護主義的決心。”環保部的一位官員表示。

一位地方環保部門的官員分析，“此前十八屆三中全會通過的《決定》曾經提出獨立進行環境監管和行政執法，現在十八屆五中全會更進一步，這將大大推動地方監測與監察執法的體制改革。”

省以下環境監測站垂直管理，打破地方行政干預

“所謂省以下環保監測機構垂直管理，是指市縣環保部門下屬的環境監測機構實行省級垂直管理。”前述環保部官員解釋。

目前省級環保廳局一般設有環境監測中心站，市級和縣級環保局一般設有環境監測站，它們都是當地環保部門下屬的事業單位。

“市和縣環境監測站都由當地環保局直接領導，當地環保局是當地政府的一個行政部門，其職位、人事、工資、獎金、經費等均由當地政府和黨委決定。”清華大學公共管理學院教授齊曄指出，這種管理體制導致市縣政府在利益驅動下，有可能去干預環境監測機構的監測數據。

“實行垂直管理之后，市縣環境監測站將由省級環境監測中心站統一管理，由省級財政對其經費予以保障，這樣就擺脫了對市縣政府財政的依賴，可減少市縣的直接行政干預。”前述環保部官員解釋。

另一位地方環保官員表示，省以下環境監測機構垂直管理之后，環境監測中心站的編制會大大突破，省級財政需要大幅提高其預算保障金額。

據獲悉，市縣環境監測機構實行省級統管之后，省級環境監測中心站可能統一參照公益一類事業單位進行管理。

與此同時，環保部正在研究制定《國家環境質量監測事權上收方案》，初步考慮在“十三五”的前三年內，通過“三步走”將國家環境質量監測網絡中的環境質量國控點監測事權，上收至中央政府。

省以下環境監察執法垂直管理，面臨人員編制難題

相比省以下環境監測機構垂直管理，省以下環境監察執法機構垂直管理要更復雜。

所謂環境監察，主要是在各級人民政府環保部門的領導下，依法對轄區內污染源排放污染物情況和對海洋及生態破壞事件實施現場監督、檢查，并參與處理。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文解釋，監察執法和監管執法有所不同，前者是指從上對下的監察，如抽查、巡查或者責任追究，但并不干預地方的監管執法權，后者是指當地環保部門負有的日常環境監管權限，如機動車排放管理、總量控制和發放排污許可證等。

據獲悉，一般在省級環保廳局設有環境監察執法總隊，市環保局設有環境監察執法支隊，在縣環保局設有環境監察執法大隊，它們都是當地環保部門下屬的事業單位。

目前，一個省的環境監察執法隊伍系統，規模不小，以中部某省為例，該省一共有4000多名環境監察執法人員。

“環境監察執法總隊大約有50人，支隊人員數量大約在20-40人不等，縣級大隊人員數量差異很大，少則幾十人，多則幾百人。”一位中部省份的省環保廳官員介紹，在4000多人的隊伍當中，大約有近千人沒有正式的事業編制。

那么省級以下環境監察執法機構垂直管理，未來是將其全部改為公務員來管理，還是繼續作為參公管理的事業單位人員來管理？

前述中部省份環保廳官員分析，如果不將其作為公務員來管理的話，其執法能力依然受限。“環境監察執法人員由于是事業單位編制，其執法權限來源于環保部門的委托，這在很大程度上影響了其執法權威。”

“如果將其改為公務員來的話，突然增加這么多公務員編制，也不大符合精簡行政機構的改革方向。”該官員分析。

另一種可能的改革方案是延續此前的事業單位編制。這種方案需要解決“由于委托執法產生的執法權威低的老問題”以及“隊伍中無事業單位編制的編外人員如何安置的新問題”。

該官員進一步指出，“初步判斷，選擇將其全部改為公務員編制的改革可能性比較小，很有可能采取繼續保留事業編制的改革方案。”

同時，環境監察執法實行省級統管之后，人員分配也將是一個新問題。

“過去各地的環境監察執法人員都是由當地政府根據財政力量、重視程度和排污收費水平等綜合因素確定的，各地的人員編制差別很大。”前述中部省份環保廳官員分析，建議在省級統管之后，省環境監察執法總隊按照各地監察執法任務，尤其是重點污染源的數量，來合理分配這些監察執法人員。

此外，也有地方環保官員表示不解，“省里面統管了市縣的監測和監察執法，那么市縣靠什么去依據環保法對當地環境質量負責？省內環保系統垂直管理的部分與屬地管理的部分如何有效去協調？”

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